Новая редакция госпрограммы «Информационное общество»: меньше контроля над государственными расходами

В декабре прошлого года государственная программа «Информационное общество», с которой связаны мероприятия по реформированию государства с использованием ИТ, претерпела существенные изменения. Новая редакция, разработанная в связи с утверждением правительством новых требований к госпрограммам, переработана настолько масштабно, что воспринимается как совершенно новый документ: состав целевых показателей претерпел радикальные изменения, изменился состав мероприятий – и на порядок возрос бюджет.

Собственно, из всех изменений увеличение бюджета легче всего поддается объяснению. Дело в том, что в предыдущей редакции «Информационного общества» учитывались лишь расходы на мероприятия в рамках самой программы: это позволяло, в частности, оставить направление «Базовая инфраструктура информационного общества» вообще без бюджета. В нынешней редакции учтены бюджеты, выделяемые на текущую деятельность правительства, а также субсидии регионам.

Итог: бюджет «Информационного общества» на период 2011-2020 гг. с первоначальных 88 млрд руб. подскочил до 1,2 трлн руб., увеличившись более чем на порядок. Количество исполнителей из числа федеральных ведомств также увеличилось с 9 до 16. Если бюджет первоначальной версии предполагал увеличение финансирования по мере приближения к завершающимся этапам (на первые три года было предусмотрено лишь по 3,1 млрд руб.), то в новой редакции распределение бюджета стало равномерным, варьируя в пределах 107 — 136 млрд руб. ежегодно.

Бюджет первой редакции ГП «Информационное общество» на 2011-2013 гг. в разбивке по подпрограммам, в млн руб.

Структура бюджета новой редакции ГП «Информационное общество»

Источник:CNewsAnalytics,2012

Из шести подпрограмм, предусмотренных в предыдущей редакции (качество жизни граждан и условия развития бизнеса в информационном обществе; электронное государство и эффективность государственного управления; российский рынок информационных и телекоммуникационных технологий; базовая инфраструктура информационного общества; безопасность в информационном обществе; цифровой контент и культурное наследие) в новой сохранились – разумеется, в измененном виде – лишь три: инфраструктура, безопасность и электронное государство.

Хотя, согласно заявлениям представителей Минкомсвязи, цель программы осталась без изменений, между двумя редакциями есть отличия. Если в новой редакции говорится лишь о «получении гражданами и организациями преимуществ от применения информационных и телекоммуникационных технологий», то в предыдущей редакцией за этой формулировкой следовало существенное уточнение: «за счет обеспечения равного доступа к информационным ресурсам, развития цифрового контента, применения инновационных технологий, радикального повышения эффективности государственного управления при обеспечении безопасности в информационном обществе». Трудно спорить, что в своей предыдущей реинкарнации государственная программа в большей степени была направлена на решение конкретных задач.

Служить гражданам или воспитывать граждан?

В своей первоначальной редакции государственная программа «Информационное общество» создавалась ради обслуживания интересов граждан. Это видно не только по тексту первой редакции, но и по официальным заявлениям, которые сопровождали утверждение документа. Так, по словам Игоря Щёголева, высказанным в январе 2011 г., результатом программы должно было стать  повышение прозрачности и управляемости, обеспечение устойчивости и конкурентоспособности экономики в целом. В аналогичном ключе высказывался и глава правительства Владимир Путин: «Особо подчеркну, программа «информационное общество» направлена прежде всего на интересы людей, на создание для них новых возможностей. Подчеркну еще раз – главным потребителем этой услуги должен быть рядовой гражданин».

Как можно судить по тексту новой редакции «Информационного общества», от этих приоритетов было решено отказаться: в частности, из «Информационного общества» исчезла подпрограмма, посвященная качеству жизни граждан. Едва ли это изменение случайно, поскольку в новой редакции в целом наблюдается явное смещение приоритетов от прав граждан – к интересам государства. Так, первым пунктом в перечене «ожидаемых результатов реализации Программы» в первоначальной редакции шло «соблюдение прав человека и основных свобод, в том числе права каждого человека на свободу убеждений и информацию». В нынешней редакции этот пункт в несколько измененной формулировке сместился на пятую позицию, а первое место теперь занимает «обеспечение создания на всей территории Российской Федерации современной информационной и телекоммуникационной инфраструктуры». Аналогичные перестановки можно заметить и в других разделах государственной программы.

Как уже сообщал CNews , «Информационная среда», представляющая собой наиболее дорогостоящую часть ГП в новой редакции, вызывает неоднозначную реакцию. По сути, с ее помощью государство будет реализовывать свои интересы в информационной сфере, включая пропаганду «здорового образа жизни» и «социально ответственного поведения».

В новой редакции государственной программы, несмотря на увеличение бюджета, упростился состав целевых индикаторов и показателей, а в ряде случаев он и попросту был сведен к пустым формальностям. Если в первоначальной редакции было предсмотрено три показателя, связанных с позицией России в международных индексах, то в новой редакции остался лишь один: «Место Российской Федерации в международном рейтинге по индексу развития информационных технологий». Полностью исчезли показатели, связанные с развитием российского рынка ИТ (доля отечественных товаров и услуг в объеме внутреннего рынка ИТ, экспорт ИТ-товаров, рост объема инвестиций, доля НИОКР в сфере ИКТ и др.). Также были исключены показатели, связанные с информатизацией музейного фонда и библиотек.

Новые, сохранившиеся и измененные и исчезнувшие показатели оценки эффективности государственной программы «Информационное общество»

Источник: Правительство РФ, 2010, 2011, CNews Analytics, 2012

Показатели, добавленные на замену старым, гораздо «удобнее», поскольку в большинстве случаев они будут расти сами собой, независимо от предпринимаемых государством усилий: например, доля организаций, использующих высокоскоростной интернет, доля активных интернет-пользователей, доля населения, использующего интернет для заказа товаров и услуг и др. Что бы ни произошло, новый состав целевых показателей гарантирует, что все отчеты об итогах выполнения «Информационного общества» будут звучать, как победные реляции.

Как должно было быть?

Составители новой редакции «Информационного общества» руководствовались странной логикой: по их мнению, по мере увеличения бюджета программы, количество взятых обязательств должно снижаться. Очевидно, что должно было быть наоборот, и рост государственных трат должен был быть сопровожден более детальным и проработанным механизмом мониторинга и контроля государственных расходов.

Впрочем, мониторинг и контроль – вообще больные темы в работе государства. Профессиональный независимый мониторинг реализации государственных программ в России практически не развит: те немногие мероприятия, которые осуществляются в этой области, охватывают лишь смехотворно малую долю государственных инициатив. В итоге все сводится к «самоотчетам» ведомств, которые сами определяют круг работ, сами оценивают полученные результаты и сами себя наказывают в том случае, если что-то пошло не так. Разумеется, говорить об эффективности государственных расходов в этих условиях сложно.

Основная тенденция в области политики в сфере государственных ИТ в развитых странах мира заключается в снижении расходов и повышении экономической эффективности государственных ИТ-инвестиций. ИТ-бюджеты урезают, требования к их трате ужесточают, ожидая за счет этого получить большей отдачи при меньших затратах. Новая редакция «Информационного общества» вселяет опасения, что в наших условиях эта тенденция реализуется с точностью до наоборот.