Обзор "ИТ в органах госвласти России" подготовлен

От ЕСУДАП к ЕГАИС: история длиною в год

Кризис отечественной алкогольной отрасли, произошедший летом прошедшего года, стал событием, запомнившимся не только специалистам, но и рядовым гражданам страны. Никогда еще, пожалуй, проблемы информатизации государственного масштаба не были настолько обсуждаемыми. За пару летних месяцев слово ЕГАИС перешло из разряда имен собственных в категорию нарицательных и превратилось в клеймо, от которого сторонники запрета использования иностранного ПО еще не скоро смогут отделаться.

ФГУП НТЦ «Атлас», о существовании которого еще недавно знал лишь узкий круг специалистов, за пару летних месяцев 2006 года приобрело популярность, сравнимую лишь с популярностью таких монстров ИТ-рынка как IBM, Microsoft, Oracle и иже с ними. Между тем, эта организация, подведомственная ФСБ России, существует с 1951 года, и первоначально занималась разработкой средств защиты информации, за что была удостоена государственной премии и других наград СССР. С началом перестройки «Атлас» становится подведомственным Федеральному агентству правительственной связи и информации при Президенте РФ (ФАПСИ) и выполняет его заказы: занимается созданием и эксплуатацией информационно-телекоммуникационных систем, конфиденциальной связи, а также средств защиты информации.

У истоков ЕГАИС

На рынке алкогольной продукции «Атлас» известен как разработчик систем учета Атлас-СКАТ и ЕСУДАП, но их внедрение не принесло ему такой всенародной любви и славы, как последовавшая за ними ЕГАИС. Именно пользователям Атлас-СКАТ адресованы были слова начальника управления внедрения и сопровождения информационных систем НТЦ «Атлас» Виталия Головко, которые горячим летом 2006 не процитировал разве что ленивый: «Если Вам не нравится интерфейс программы, вы можете заняться, к примеру, торговлей молочными продуктами и созерцать тамошние расписные картинки. Мы насильно никого не заставляем работать. Вы сами выбрали бизнес, в котором работаете и, получая все лицензии и разрешения, сами соглашались со всеми требованиями, которые диктует государство. Коли так, значит так тому и быть. Есть хорошая пословица: «Коли бог создал овцой, нечего обижаться, что стригут».

Внедрение Атлас-СКАТ и ЕСУДАП прошло практически незамеченным главным образом потому, что это были системы совершенно другого масштаба, они затрагивали только отечественных производителей алкоголя и акцизные склады, а таких, например, в Москве и Московской области, насчитывается около 200 против почти 970 организаций, подключенных к ЕГАИС. Кроме того, переход на эти системы осуществлялся постепенно. В том же Московском регионе до перехода на ЕСУДАП нанесение штрих-кода на РСМ осуществлялось с помощью ПО Датаскан. ЕСУДАП начала внедряться в начале 2003 года, и сроки ее внедрения не были слишком жесткими. Например, в Московской области ЕСУДАП была внедрена в начале 2003-го года, а в Москве переход на эту систему начался в сентябре 2003-го года, при этом заводам было разрешено временно продолжать работу по штрихкодированию в ПО Датаскан. По некоторым данным, работа в ПО Датаскан на одном из крупных предприятий Москвы производилась вплоть до августа 2004-го года.

В первую очередь ЕСУДАП устанавливалась на акцизных складах для того, чтобы они могли самостоятельно осуществлять штрихкодирование. Крупным заводам алкогольной продукции комплексы ЕСУДАП ставились в последнюю очередь, благодаря чему временный простой производства, связанный со сменой системы учета, не сказался на состоянии розничных продаж. Таким образом, спиртное с прилавков не исчезло, а общество, уверенное в том, что новая программа позволит ограничить производство и продажу поддельного алкоголя, воспринимало все замечания пользователей Атлас-СКАТ и ее последующей версии ЕСУДАП скорее как попытку недобросовестных производителей избежать заслуженного наказания.

До эпохи ЕГАИС ввозимый из-за рубежа алкоголь маркировался так называемыми «акцизными марками», а на спиртное, произведенное в России, наклеивались федеральные специальные марки (ФСМ) и региональные специальные марки (РСМ). ФСМ располагалась на горлышке бутылки, а РСМ с нанесенным штрих-кодом — на ее боку. РСМ наклеивалась на акцизном складе или производителя, или оптовика перед продажей алкоголя в розницу, и ее номер «привязывался» к партии алкоголя. Однако марки учитывались только на уровне региона, что не давало возможности проследить движение партии алкоголя в масштабах страны.

А кто нынче хорош?

Конечно, ни Атлас-СКАТ, ни ее последующая версия ЕСУДАП не были идеальными системами. Нарекания на отсутствие «дружественного интерфейса», низкую скорость работы, возникающие сбои этого ПО можно прочитать в интернете и сейчас.

Принципиальной проблемой ЕСУДАП являлось отсутствие автоматизированного переноса диапазонов РСМ от производителя РСМ Гознака на комплекс ЕСУДАП управлений. Кроме этого на комплексы РЦУК не передавались вклейки рулонов, возникающие при браке производства РСМ. При больших объёмах ручной ввод не позволял вносить и рассылать диапазоны своевременно, а ошибочный ввод при этом часто приводил к отказу обработки накладных на РСМ на комплексах организаций. Недоработана была процедура фиксации данных о движении алкогольной продукции. Организация-отправитель накладной создавала расходную накладную, а организация-получатель приходную, оба документа отсылались в РЦУК. При анализе движения товара внутри региона возникали сложности нахождения соответствия между этими двумя документами. Кроме того, отсутствие федерального ЦУК делало учёт движения частичным.

Несмотря на перечисленные недостатки, по оценкам специалистов качество и Атлас-СКАТ, и ЕСУДАП вполне соответствовало уровню поставленных задач. И, что самое главное, никогда не было столь жестких, установленных законом сроков внедрения нового программного обеспечения при полной рассогласованности министерств и ведомств, отсутствии подзаконных актов и разъяснительной работы среди участников рынка.

Летом 2005 года в порядок государственного регулирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции Федеральным законом №102-ФЗ от 21.07.2005 года были внесены значительные изменения. В частности, региональная специальная марка (РСМ) упразднялась, а на ее место на бок бутылки должна была клеиться федеральная марка (ФСМ) с нанесенным на нее штрих-кодом, содержащим подробные сведения о товаре. «По марке мы можем отследить историю каждой бутылки: где она произведена, наименование продукта, завод-производитель, крепость, литраж, сертификаты соответствия, количество бутылок в партии, номер бутылки в этой партии и все необходимые реквизиты, которые нужны для контроля в звене «производитель-оптовик-розница», — сообщил в интервью «Известиям» генеральный конструктор системы ЕГАИС Владимир Богданов. — Марки изготовляет Гознак, что практически исключает подделку. Там специальная полиграфия, особые краски, голограмма, шифрованный штрих-код. И эксперт, и потребитель могут стопроцентно опознать подлинную марку».

В соответствии с новыми правилами данный штрих-код были обязаны наносить не только оптовики и отечественные производители спиртного, но и импортеры при ввозе алкоголя в страну. Таким образом, весь имеющийся в стране легальный алкоголь при помощи ФСМ с нанесенным на нее штрих-кодом должен учитываться в единой базе данных.

Хотели как лучше, а получилось…

Поскольку опытом разработки подобных систем в нашей стране кроме ФГУП НТЦ «Атлас» не обладала больше ни одна организация, доверить ей разработку ЕГАИС было вполне логично. Тем не менее, в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» исполнитель подобных работ должен выбираться на основании открытого конкурса. Но о проведении такового в данном случае не было и речи.

В отчете представителей Минфина РФ и аппарата правительства РФ сказано, что подготовка правил функционирования ЕГАИС была возложена на правительство. После их утверждения уполномоченные структуры должны разработать техническое задание, которое на основании постановления правительства №873 от 31 декабря 2005 года должно было быть выдано «подведомственной Федеральной службе безопасности организации», уполномоченной заниматься разработкой аппаратных и программных средств обеспечения ЕГАИС.

На деле ситуация развивалась по давно известному сценарию «хотели как лучше, а получилось как всегда». К моменту начала внедрения и эксплуатации системы не существовало ни одного официального документа, регламентирующего ее создание и функционирование. Техническое задание на подготовку программных средств для использования ЕГАИС было утверждено ФНС России только 30 июня 2006 года, то есть через полгода после начала действия системы.

Причины, по которым техзадание не было согласовано вовремя, известны — Минэкономразвития и ФНС России вели переговоры о том, как именно система будет финансироваться из бюджета. По данным газеты «Коммерсант», ФГУП «запросило в порядке оплаты работы и дальнейшего поддержания системы фиксированную таксу — 5% от стоимости акцизной марки, которая наклеивается на бутылку с алкоголем, в среднем около 1,3 руб. с бутылки алкоголя». В 2006 году на 5 млрд акцизных марок нового образца ФГУП может заработать 328 млн руб. В МЭРТе и ФНС России считают это требование чрезмерным. В бюджете-2006 средств на создание ЕГАИС не было предусмотрено, и, по словам представителя НТЦ «Атлас», «система была разработана за свой счёт АТЛАСом, который не является бюджетной организацией»¹.

Наталья Рудычева/CNews