Обзор "ИТ в органах госвласти России" подготовлен

Наталья Зубкова: В первую очередь законодательство должно совершенствоваться в сфере проведения электронных аукционов

Развитие системы электронных государственных закупок привело к появлению на отечественном ИТ-рынке множества специализированных систем, автоматизирующих как процедуру размещения заказа и проведения электронного аукциона, так и процесс поиска заказчика и подготовки необходимых документов. Между тем, несовершенство законодательства частенько становится тормозом на пути повсеместного перехода к прозрачной и независимой системе исполнения государственных заказов. Об этом в интервью CNews рассказала Наталья Зубкова, директор по развитию направления торгово-закупочных систем компании «НОРБИТ».

CNews: Одним из знаковых событий 2006 года стало активное использование электронных инструментов при осуществлении госзакупок, в том числе размещение конкурсной документации в открытом доступе и переход на жёсткие сроки процедур в соответствии с Федеральным Законом № 94. Насколько отлажена существующая система госзакупок? Эффективно ли она выполняет свою роль и способствует достижению экономии денежных средств и оптимизации управления процедурой размещения государственного заказа? Насколько велика роль новых правил и процедур, если судить по опыту 2006 г., в увеличении числа участников размещения госзаказа (поставщиков), повышении прозрачности системы госзакупок и оперативности исполнения государственных заказов?

Наталья Зубкова: Можно уверенно заявить, что 2006 год стал переломным в сфере государственных закупок. Прежде всего, это обусловлено вступлением в силу нового Федерального Закона № 94, который жестко требует соблюдения всех процессуальных правил при проведении госзакупок. Мы были одними из первых, кто вместе со своими заказчиками стали работать по новым правилам. Поэтому, конечно, и для нашей деятельности 2006 год был очень не простым и интересным. Сейчас уже можно сделать некоторые выводы.

Вступление в силу нового закона сильно увеличило прозрачность всей процедуры госзакупок, что очень важно для всех участников этого рынка. Безусловно, здоровая конкуренция между потенциальными претендентами на государственный заказ позволяет существенно снизить стартовую цену контракта и порождает стремление исполнить его в срок и на высоком уровне.

Обязательное размещение информации о проводимых закупках как на официальном портале, так и в СМИ позволяет серьезно расширить географию потенциальных поставщиков. Существующая система госзакупок, конечно, пока не идеальна, но новые технологии достаточно успешно внедряются во всей России.

Недостатки системы связаны, во-первых, с несовершенством законодательства. Например, с неоднозначностью времени окончания электронного аукциона и его шага, что приводит к многочасовым и многодневным аукционам. В итоге поставщикам оказывается невыгодно участвовать в электронных аукционах в случаях, если начальная (максимальная) цена контракта недостаточно велика. Сейчас по опыту регионов, где проводятся электронные аукционы, видно, что при электронных аукционах экономия максимальна. Что касается показателей экономии бюджетных средств после проведения закупки способом электронного аукциона, то в этом случае она может достигать 30% — 40% от стартовой цены.

Во-вторых, недостатки во многом связаны с отказом сотрудников государственных учреждений принимать новые технологии, поскольку это требует дополнительных временных затрат, а для использования подобных автоматизированных систем необходимы определённые навыки.

Стоит отметить повышение прозрачности системы управления государственными закупками, что позволило привлечь огромное количество поставщиков. Кроме того, поставщики могут теперь обжаловать действия заказчика в ФАС, а штрафы, которые могут быть возложены на заказчика в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях, накладывают на него определённые обязательства перед поставщиками. Таким образом, в соответствии с существующей системой госзакупок, поставщики оказываются более защищенными и с большим интересом принимают участие в процедурах размещения государственного заказа, не думая о том, что всё равно одержит победу «свой поставщик».

CNews: Отвечают ли положения вступившего в силу с 01 января 2006 года закона о госзакупках, а так же положения ФЗ от 20 апреля 2007 г. № 53 «О внесении изменений в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и отдельные законодательные акты РФ» современным потребностям организации в проведении госзакупок с использованием электронных инструментов? В какой степени государственные заказчики и частные поставщики заинтересованы в корректировке правил, диктуемых №94-ФЗ и апрельским №53-ФЗ? В каких направлениях необходимо совершенствовать это законодательство, и что, по вашему мнению, необходимо предпринять для его улучшения?

Наталья Зубкова: В первую очередь законодательство должно совершенствоваться в сфере проведения электронных аукционов. Необходимо определить шаг аукциона, более чётко обозначить сроки его окончания, поскольку неопределённый шаг приводит к многодневным электронным аукционам. Накопленный на настоящий момент опыт показывает, что поставщики часто снижают цены на копейки, в итоге же побеждает не самый добросовестный поставщик, предложивший лучшую цену, а тот, кто дольше смог выдержать многодневное сидение за компьютером.

Кроме того, не определена процедура урегулирования споров в случае если заказчик отказывается от подписания контракта с поставщиком, цена которого была лучшей при проведении электронного аукциона. В соответствии с законом можно заключить договор с поставщиком, занявшим второе месте по такой же цене, которую предложил участник, занявший первое место. Что делать в случае, если участник, занявший второе место, предложил отличную цену? В этом случае ситуация не определена, заказчикам приходится проводить закупку снова, на что приходится тратить дополнительное время. Это недопустимо в тех случаях, когда закупаются, например, медикаменты, которые необходимы больным людям в сжатые сроки.

Необходимо определить порядок допуска заказчиком поставщиков к участию в электронном аукционе, поскольку проведение электронных аукционов, в которых могут участвовать все желающие, приводит к появлению большого количества недобросовестных поставщиков, к срывам поставок товаров, а соответственно к недовольству самих заказчиков.

CNews: Какие тенденции сформировались на рынке электронных государственных закупок к настоящему времени? Какие факторы, по вашему мнению, оказывают наиболее существенное (положительно и отрицательное) влияние на развитие использования электронных инструментов (от размещения предложений и конкурсной документации на сайтах до е-госторгов и электронных аукционов) при осуществлении госзакупок? 

Наталья Зубкова: В настоящее время всё больше востребованы не просто сайты для размещения информации, а автоматизированные информационные системы. Системы, которые позволяют автоматически формировать всю необходимую документацию, протоколы, сведения о заключении государственного контракта, получать необходимые отчёты о ходе проведения закупок и по итогам размещения государственного заказа, помогают принимать решения о заключении контракта (с тем или иным участником размещения в ходе проведения открытых конкурсов, когда критерием является не только цена контракта).

Существенное влияние на использование электронных инструментов госзакупок оказывают сотрудники и руководители компании-заказчика, поскольку во многом внедрение системы зависит от тех людей, которые осознают, что эта система  в дальнейшем поможет не только сократить расходы бюджетных средств, но и в короткие сроки получать любые отчёты по любым запросам. Отрицательно влияние оказывает отсутствие опыта использования электронной цифровой подписи.

CNews: Насколько перспективным, по вашему мнению, является повсеместное внедрение процедуры электронного аукциона в системе государственных закупок? Каковы достоинства и недостатки этого метода проведения торгов?

1 | 2 | 3 |

Наталья Зубкова

все фотогалереи

Наталья Зубкова: На мой взгляд, за процедурой проведения электронного аукциона будущее государственных закупок. Такой способ закупки удобен для использования, поскольку количество этапов проведения неограниченно, начальная цена контракта установлена до 1 000 000 рублей, чего вполне достаточно для не очень больших организаций. Кроме того, при проведении электронного аукциона заказчики не должны разрабатывать документацию — вся информация о закупке указывается в извещении. Срок, в течение которого извещение должно быть размещено на сайте не такой большой, как при проведении открытого конкурса или открытого аукциона. По итогам проведения закупки автоматически формируется и размещается протокол электронного аукциона. При проведении электронного аукциона не требуется собирать аукционную комиссию. Небольшим недостатком проведения электронного аукциона является то, что законом не оговорено, каким образом происходит допуск участников размещения заказа к участию в электронном аукционе, что может способствовать появлению недобросовестных поставщиков.

Компания «НОРБИТ» — первая компания, которая стала активно использовать электронные аукционы в сфере размещения государственного заказа. Первые электронные аукционы для своих заказчиков мы провели ещё до вступления в силу ФЗ-94. Вступивший в силу закон очень стимулировал наших заказчиков на использование этого способа закупки. Конечно, описание этого способа закупки в ФЗ- 94 оставляет много вопросов, но ни один из наших заказчиков, внедривший себе процедуру закупки способом электронного аукциона, за более чем год её использования не отказался от этого способа размещения заказа. Использование электронных аукционов приносит очень ощутимую экономию бюджетных средств. Я уверена, что именно реальная практика такой закупки поможет более детально прописать эту процедуру на законодательном уровне.

CNews: Какие решения в области организации электронных госзакупок предлагает ваша компания? Расскажите о них подробнее.

Наталья Зубкова: Компания «НОРБИТ» предлагает комплексный подход к организации закупочной деятельности, то есть в электронном виде в Системе формируется и аккумулируется информация по всем этапам проведения закупочной деятельности от планирования закупок до заключения государственного контракта и отслеживания информации по исполнению контракта. Решение компании «НОРБИТ» — система «ГосЗаказ» — охватывает весь спектр электронных закупок, которые прописаны в федеральном законе, такие как: автоматизация процедуры запроса котировок, открытого конкурса, электронного аукциона (как на понижение, так и на повышение), автоматизация всех этапов подготовки проведения этих процедур, а также контроль факта исполнения государственного заказа. Мы можем бесконечно долго рассказывать об организации этих процедур у наших заказчиков, т.к. имеем опыт внедрения наших систем на всех уровнях исполнительной власти (федеральном, региональном, муниципальном). Все заказчики имеют свои  уникальные требования к использованию наших решений, поэтому унифицировать программное обеспечение не получается. Весь портфолио наших внедрений можно посмотреть на нашем сайте www.norbit.ru.

CNews: Насколько эффективной выглядит позиция создания специального ПО по заказу Минэкономразвития РФ «Официальный сайт для размещения информации о размещении госзаказа» и предложение этого решения для использования в региональных органах власти и муниципалитетах? Как вы оцениваете вклад Минэкономразвития РФ, некоммерческих организаций и собственно Института госзакупок ГУ ВШЭ в развитие и совершенствование инфраструктуры е-госзакупок?

Наталья Зубкова: Официальный сайт для публикации информации о размещении заказа — информационный портал, поэтому с точки зрения повышения прозрачности на сайте размещается вся информация о закупках, однако пока государственные заказчики не могут использовать данные веб-сайта для получения каких-либо статистических данных или аналитической информации.

Нельзя не сказать, что проводимая Минэкономразвития работа с регионами в сфере размещения госзаказа, создание «Официального сайта для размещения информации о размещении госзаказа» и предложение этого решения для использования в регионах имеет очень сильное образовательное значение. НОРБИТ проходил обучение в РАГС по этой теме, и мы знаем, сколько вопросов и какие вопросы задают сами госзаказчики, со сколькими ситуациями им приходится сталкиваться в реальной работе. Тем не менее, считаю, что переоценить вклад Института госзакупок ГУ ВШЭ, всех некоммерческих организаций, которые помогают регионам развивать и совершенствовать е — госзакупки, просто невозможно.

CNews: Каковы, по вашему опыту, особенности внедрения региональных и муниципальных систем управления закупками? Какие барьеры приходится преодолевать в процессе реализации региональных и муниципальных проектов?

Наталья Зубкова: Внедрение Системы у региональных и у муниципальных заказчиков, по нашему опыту, практически не отличаются. Во многом успех и скорость реализации таких проектов зависит от того, насколько эффективна была организована закупочная деятельность заказчика ранее. Если все процессы закупки четко описаны, есть ответственные лица и четкое понимание, как нужно формировать закупки, то внедрение Системы не вызывает никакого психологического сопротивления со стороны заказчика и происходит в кратчайшие сроки. Если же процесс организации закупок не совсем прозрачный, и знание законодательной базы не на необходимом уровне, то много времени и сил уходит на обучение заказчика, на изменение его работы, на прописывание новых должностных инструкций. В таких проектах сопротивление внедрению Системы высокое у всех пользователей системы. После того, как закупочная деятельность становится прозрачной и понятной для всех участников процесса, сопротивление уходит и сменяется увеличением эффективности закупок и снижением трудозатрат.

CNews: В какой мере уровень технического оснащения органов исполнительной власти препятствует полноценной реализации системы электронных закупок?

Наталья Зубкова: Уровень оснащения органов исполнительной власти практически не препятствует реализации системы электронных закупок.

Конечно, нельзя сказать, что уровень технического оснащения во всех регионах одинаковый, к тому же на разном уровне заказчиков ситуация разная. Серьезную роль в улучшении ситуации сыграла государственная программа «Электронная Россия», и ситуация сейчас несравнимо лучше, чем даже 5 лет назад. Но и на федеральном, и региональном, и муниципальном уровнях ситуация зависит от размеров заказчиков: у крупных организаций ситуация более благополучная, у небольших — менее.

Наверное, можно сказать, что есть некоторые сложности, но дело скорее в понимании и желании самих органов исполнительной власти соответствовать всем требованиям нового времени. Что касается непосредственно опыта НОРБИТ в этом вопросе, то, принимая решение о внедрении системы управления деятельностью в сфере размещения госзаказа, наши заказчики понимают, что для этого потребуются новые технические и аппаратные средства, поэтому к моменту объявления конкурса на внедрение подобной системы, этот вопрос либо уже решен, либо находится в стадии реализации.

CNews: Какие трудности создает бюджетный принцип финансирования проектов разработки и внедрения систем электронных закупок?

Наталья Зубкова: Бюджетный принцип финансирования проектов — это скорее не трудности, а особенности, которые мы обязательно учитываем в своей работе с государственными заказчиками. Мы прекрасно отдаем себе отчет, что заключенный в том или ином году госконтракт должен быть обязательно исполнен в год его заключения. Мы хорошо знаем весь механизм утверждения и расходования бюджетных средств, поэтому закладываем, что основная доля всех проектов с государственными заказчиками придется на второе полугодие, и так далее. Эти моменты надо помнить и обязательно принимать во внимание.

Если детально, то идеология расчета стоимости проекта основывается, прежде всего, на анализе предстоящих трудозатрат. Объем трудозатрат составляет себестоимость проекта. Однако при работе с государственными структурами максимальная цена контракта уже установлена жестко. У поставщиков есть возможность планировать свою работу только исходя из существующих реалий. Конкуренция на рынке высокая, и чтобы выиграть конкурс на внедрение Системы госзакупок, приходится снижать цену. Как следствие, доходы компаний-разработчиков систем падают.

CNews: Внедрение e-госзакупок требует наличия специально обученного персонала, как со стороны заказчика, так и со стороны поставщика. Расскажите об опыте компании «НОРБИТ» в направлении проведения обучающих семинаров для пользователей системы электронных госзакупок. Каким образом, с вашей точки зрения, необходимо решать вопрос создания методологической и учебной базы для развития полноценных региональных систем электронных закупок?

Наталья Зубкова: Обучение специалистов заказчика — неотъемлемая часть всех наших проектов по внедрению системы e-госзакупок. Причем НОРБИТ проводит обучение для всех категорий будущих пользователей системы (от администратора системы до поставщиков). В комплект поставляемых нами систем обязательно входят руководства пользователей системы.

Особое внимание сейчас мы уделяем новой обучающей программе компании «НОРБИТ» — программе дистанционного обучения поставщиков и заказчиков по системе «ГосЗаказ», а также в обязательном порядке и самому закону. Программа дистанционного образования НОРБИТ позволяет заказчикам и поставщикам регистрироваться online в Системе, предлагается пройти теоретический  и практический курс (где представляется возможность выполнить все требуемые действия вплоть до проведения закупки) самостоятельно. По окончании обучения пользователь должен сдать экзамен. Такая форма обучения пользователей не только улучшила общей уровень обучения персонала заказчика, но и обеспечила приток поставщиков, так как сняла психологический и информационный барьер.

CNews: Существует мнение об ограниченных возможностях официального государственного портала для размещения информации о размещении госзаказов. Так ли это, если судить по вашему опыту? Каковы возможные пути исправления сложившейся ситуации?

Наталья Зубкова: Нам трудно комментировать этот вопрос. Официальный государственный портал изначально создавался для того, чтобы размещать извещения о проводимых закупках и требуемых к размещению протоколов заказчиков федерального уровня. Назначение такого портала чисто информационное. Необходимо было в одном месте консолидировать всю информацию о закупках заказчиков с целью привлечения новых поставщиков.  С этой задачей, на наш взгляд, портал справился полностью. С другой стороны, заказчики хотят решать задачи более широкие, чем просто размещение анонсов. Существует большая заинтересованность в получении аналитических отчетов и справок. В этом направлении, насколько нам известно, уже начаты работы.

CNews: Какова роль аутсорсинга в области консалтинговых услуг в сфере госторгов и госзакупок с использованием электронных механизмов? Как вы позиционируете свою компанию на этом рынке?

Наталья Зубкова: Компания «НОРБИТ» может с уверенностью утверждать, что на этапе внедрения Системы мы предлагаем и консалтинговые услуги. Мы передаем наш опыт заказчику. НОРБИТ внедряет свою систему «ГосЗаказ» в разных регионах, мы знаем различные подходы к реализации тех или иных процессов и способствуем обмену опытом между заказчиками. Часто приходится, наряду с внедрением Системы, осуществлять изменение структуры отдела закупок заказчика, прописывать функции каждого пользователя, создавать регламенты работы с целью увеличения прозрачности всех бизнес-процессов. Каждый консультант нашей компании выступает как профессионал закупочной деятельности и помогает заказчику выстроить процессы правильно и в соответствии с законодательством.

Что касается аутсорсинга, скорее всего, имеется ввиду аутсорсинг именно по проведению закупок для заказчиков. Такую услугу могут оказывать либо уполномоченные органы, либо специализированные организации. Наша компания не позиционирует себя в качестве специализированной организации. Обычно закупочную деятельность осуществляет сам заказчик.

Мы разрабатываем собственное интернет-решение, внедряем его у заказчиков. Система «ГосЗаказ» компании «НОРБИТ» занимает 24% рынка аналогичных решений. Кстати, решение НОРБИТ используют многие специализированные организации, которые занимаются проведением торгов в интересах заказчиков.

CNews: В каком направлении, по вашему мнению, в ближайшее время будет развиваться сектор электронных госзакупок (госзакупок с использованием электронных инструментов) в коммерческом и государственном секторах? Как может меняться ситуация в сфере е-госзакупок в дальнейшем? Какие факторы могут выступить в качестве двигателей таких изменений? Каковы планы вашей компании на ближайшие годы в этой области?

Наталья Зубкова: На наш взгляд есть несколько основных моментов, которые в настоящий момент волнуют как заказчиков, так и поставщиков. Первый, затрагивающий интересы государственных заказчиков, — это усовершенствование существующей законодательной базы. В частности, одно из проблемных мест, вызывающее оживленные дискуссии, — это нерегламентированный в законодательстве шаг электронного аукциона. Заказчиками приводились примеры, когда электронный аукцион продолжался более 8 суток из-за того, что его участники снижали цену на копейки  при стоимости лотов в миллионы рублей. Вторым по значимости направлением развития сектора электронных закупок  является постепенный переход на полный цикл электронного документооборота — от подачи заявок до заключения контрактов в электронном виде, что позволит значительно упростить и ускорить процесс электронной закупки.

Если движущим элементом первого направления являются сами непосредственные участники электронных закупок, то для развития второго направления необходимо также развитие в регионах  вспомогательных структур — регистрационных и удостоверяющих центров. Еще один немаловажный фактор  развития рынка электронной торговли — это интеграция и консолидация данных. Необходимо развивать процесс обмена информацией о заказчиках, поставщиках и проводимых закупках между торговыми площадками. И заказчику, и поставщику такая консолидация предоставит информационную базу для сбора необходимой статистической информации, которая в настоящий момент может быть доступна в рамках региона. Таким образом, мы видим одно из перспективных направлений развития наших продуктов именно в этом направлении — интеграции и консолидации данных.

CNews: Каковы, с вашей точки зрения, перспективы развития сегмента отечественного ИТ-рынка, связанного с информатизацией органов государственной власти, на 2007-2008 году и инструментов, сервисов, применяемых для осуществления е-госзакупок?

Наталья Зубкова: По нашим оценкам, основное направление развития отечественного ИТ-рынка будет во многом определять программа «Электронная Россия», основные приоритеты которой сосредоточены в области повышения уровня и качества информационного обеспечения деятельности государственных органов всей вертикали власти, в том числе процедуры осуществления электронных государственных закупок.

Действительно, внедрение автоматизированных инструментов управления электронными закупками требует вполне определенного уровня обеспечения коммуникационной инфраструктуры органов исполнительной власти — это и интернет, и различные аппаратно-программные комплексы для передачи и обработки данных. Однако любой рынок развивается в соответствии с запросами заказчиков, а в настоящее время далеко не все, особенно региональные, органы исполнительной власти могут похвастаться высоким уровнем компьютеризации собственных  структурных подразделений. Поэтому разработчики ИТ-решений для осуществления e-госзакупок при создании и развитии собственных решений обязательно должны учитывать общий уровень информатизации органов исполнительной власти.

Компания «НОРБИТ» в связи с текущей ситуацией  в некоторых государственных органах предлагает в составе системы «ГосЗаказ» для организации и проведения электронных государственных закупок отдельный модуль «Офф-лайн приложение», которое позволяет, независимо от наличия или отсутствия web-доступа к системе, осуществлять размещение государственных заказов на основе единых справочников, каталогов и единообразного интерфейса системы. Иными словами, заказчик, не имеющий доступ к системе посредством интернет-связи, осуществляет все необходимые операции по подготовке заявок на размещение заказа в офф-лайн приложении системы «ГосЗаказ», данные из которого на соответствующих носителях передаются ответственным за обеспечение госзакупок органам исполнительной власти региона и автоматически подгружаются в общую базу данных основной электронной системы/электронной площадки региона.

Естественно, такое решение представляет собой лишь некоторый компромиссный вариант, и с развитием технологической и компьютерной базы региональных органов власти необходимость в различных офф-лайн приложениях отпадет сама собой. Но текущие условия рынка таковы, что нам, как разработчикам ИТ-решений для e-госзакупок, приходится создавать подобные варианты.

В ближайшие два года рынок решений для обеспечения e-госзакупок будет постепенно и планомерно развиваться в соответствии с текущими задачами управления размещением госзаказа, действующим законодательством и общим уровнем ИТ-обеспечения государственных органов власти. Основные изменения, по нашим оценкам, затронут развитие и совершенствование различных он-лайн и офф-лайн сервисов, а также интеграционных решений для связи систем управления закупками с другими информационными решениями и базами данных.

CNews: Спасибо.