Обзор Рынок беспроводных технологий 2006 подготовлен

Зарубежный опыт: частотное регулирование в США

"Support amateur radio — have a ham for dinner"¹

Принципы регулирования распределения частотного спектра в США служат наглядным примером для многих стран, в том числе и для России — того, как грамотно развивать «частотную» политику. Хотя и не лишенную недостатков, ее отличают информационная открытость, ориентация на развитие современных радиотехнологий и в то же время на соблюдение общегосударственных интересов.

США являются членом Международного союза электросвязи (МСЭ, ITU), в функции которого входит регулирование распределения и использования радиочастотного спектра для предоставления коммуникационных услуг в общемировом масштабе. По уставу этой организации любая страна-участница должна соблюдать то распределение частотного спектра, которое было утверждено в документах МСЭ и содержится в таблице международного распределения частот. Тем не менее, соглашением предусмотрена возможность использования на территории государства и иного распределения частот, но только в том случае, если это не создает помех в работе беспроводных систем в сопредельных странах, которые созданы в соответствии с международными правилами или на основе двухсторонних договоров.

Основная мировая тенденция последних лет — значительный рост спроса на частотный ресурс — наблюдается и в США. За последние 15 лет количество выдаваемых FCC за год лицензий увеличилось почти в 4 раза. Это не удивительно — с тех пор в стране значительно выросло число разнообразных радиосистем и, прежде всего, сотовых телефонов и других мобильных устройств. Кроме того, в США распространены разнообразные устройства, работающие в нелицензируемом диапазоне частот. Речь идет, например, о системах автоматического открытия гаражных ворот или удаленных охранных системах. 

Источник: NTIA, 2006

Весь используемый в США частотный спектр (3 кГц — 300 ГГц) поделен примерно на 800 диапазонов. Их используют 34 вида услуг беспроводной связи (фиксированная служба, радионавигация, мобильная служба, радиовещание, различные спутниковые службы и пр.). При этом план частотных назначений продолжает меняться. В 1996 г. впервые была опубликована таблица распределения частотного ресурса в США, которая была существенно обновлена в 1999 и 2003 гг. В настоящее время она включает распределение для пользователей федерального и нефедерального значения; в ней сделаны примечания по использованию соответствующих частотных диапазонов в мировом масштабе.

В американской модели управления частотным спектром, существующей почти столетие, несовместимые пользователи спектра отсортированы по различным диапазонам. Различные, но совместимые виды услуг часто делят между собой одни и те же спектральные диапазоны. Большая часть спектра выделена в совместное использование между структурами, имеющими статус федеральных, и всеми остальными потребителями. При этом каждая из этих групп имеет эксклюзивный доступ к некоторым частотным ресурсам. С другой стороны, некоторые диапазоны допускают довольно интенсивное совместное использование. Например, федеральные радиостанции позволяют частным судам и самолетам пользоваться связью и навигацией, федеральные агентства по обеспечению правопорядка осуществляют связь со своими локальными подразделениями, федеральные структуры в энергетической отрасли взаимодействуют с аналогичными структурами, не имеющими статус федеральных (как национальными так и международными), гражданская авиация осуществляет связь с военной и т.п.

Федеральные государственные структуры используют спектр практически во всем диапазоне частот, однако подавляющее большинство число заявок (почти 92%) приходится на диапазон частот ниже 3,1 ГГц.

Источник: NTIA, 2006

На долю федеральных пользователей, использующих частоты на эксклюзивной основе, приходится 1,4% частот. 4,8% спектра «принадлежит» частному сектору, а оставшиеся 93,8% во всем практически используемом диапазоне частот (3 кГц — 300 ГГц) отдано в совместное пользование этим двум категориям. В диапазоне частот ниже 3,1 ГГц доля эксклюзивного спектра у «федералов» на порядок выше — 14,1%, но и «частники» на эксклюзивной основе «владеют» 31,7% этой части спектра.

Источник: NTIA, 2006

Совокупные федеральные инвестиции в инфраструктуру беспроводной связи, работающую на частоте ниже 3650 МГц, достигают $281 млрд. При этом на долю частот в диапазонах 1760-1850 МГц и 1990-2290 МГц приходится большая часть этой суммы — 72,5%. Переход федеральных пользователей в другие частотные диапазоны требует колоссальных средств. Так, в 1995 году требование Конгресса США передать полосу спектра шириной 235 МГц в распоряжение частных пользователей обошлось налогоплательщикам примерно в $500 млн.

Общественный интерес — критерий для всех

Основные цели регулирования частотного спектра заложены в Законе о Коммуникациях. В документе определено, что FCC должна регулировать распределение спектра таким образом, чтобы «делать доступными … эффективные, удобные для использования проводные и беспроводные коммуникационные услуги национального и глобального масштаба по приемлемым ценам, для целей национальной обороны, [и] для целей обеспечения безопасности жизни и собственности…». Основные принципы, которыми должна руководствоваться FCC, — это «общественный интерес, удобство или необходимость». При этом главный критерий для назначения спектра нефедеральным пользователям — общественный интерес. Он подразумевает противодействие взаимных помех (интерференции) между различным приемопередающим радиооборудованием, обеспечение эффективного использования спектра и обеспечение общественной безопасности. Закон не прописывает определение термина «общественный интерес», предоставляя FCC право трактовать его на свое усмотрение.

В свою очередь NTIA уполномочена решать общественные интересы в области распределения радиоспектра с точки зрения федеральных заказчиков.  Специальный документ (NTIA Organization Act) предписывает Агентству «…благоприятствовать полному и эффективному использованию телекоммуникационных ресурсов, включая эффективное использование радиоспектра федеральным правительством таким образом, чтобы стимулировать наиболее выгодных пользователей с точки зрения общественного интереса».

Таким образом, NTIA и FCC призваны совместно решать вопросы регулирования национального частотного спектра, соблюдая при этом общественные интересы, лежащие как в экономической плоскости, так и в области национальной безопасности. С целью обеспечения достижения этих целей в январе 2003 года был подписан Меморандум о взаимопонимании (Memorandum of Understanding, MOU), который формализовал долгосрочную кооперацию этих двух структур. В рамках данного соглашения председатель FCC и заместитель секретаря Сената по коммуникациям и информации встречаются не реже двух раз в год для выработки совместного плана действий. Кроме того, представители NTIA и FCC регулярно встречаются и обмениваются информацией, касающейся частотного регулирования и имеющей общий интерес.

Агентства делают друг другу замечания по поводу всех предполагаемых помех, вызванных после возможной выдачи разрешений. Когда это возможно, срок ответов на такие замечания установлен в течение минимум 15-ти рабочих дней до окончательного решения. Тем не менее, окончательное решение любого из двух агентств — NTIA или FCC — не требует одобрения другого.

Основной принцип распределения частотного ресурса в США — например, для сетей 3G — состоит в закреплении за операторами полос частот, распроданных с аукциона. Победитель, заплативший больше других, имеет полную свободу в выборе типа используемого стандарта и сроков реализации проекта. В целом можно говорить о том, что политика США в области регулирования частотного спектра направлена на развитие новых беспроводных технологий — 3G, WiFi, WiMax, UWB и др.  

Российские реалии

Несмотря на то, что в регулировании частотного спектра в России в последние годы достигнуты некоторые успехи, расклад в стране, если сравнивать с американской моделью, явно не в нашу пользу. Сроки получения разрешений на частоты растягиваются на многие месяцы, а то и годы, да и сама процедура остается очень сложной и трудоемкой. При этом существует острый дефицит наиболее используемых частот для коммерческого сектора. Так, по данным Россвязи в наиболее востребованном участке диапазона частот до 50 ГГц доля радиочастотного спектра, выделенного для преимущественного использования радиоэлектронными средствами гражданского назначения — полосы категории ГР — составляет всего 3% (в США в диапазонах до 30 ГГц  — коммерческому сектору отдано в эксклюзивное использование от 17,9% до 31,7%). С другой стороны, доля спектра, выделенного в России для преимущественного использования радиосредствами государственного управления — полосы категории ПР — в 11 раз выше, чем для гражданских нужд — 33% (в США самая высокая доля спектра для эксклюзивного использования федеральными правительственными структурами выделена в диапазоне до 3,1 ГГц и составляет 14,1%; во всем спектральном диапазоне эта доля составляет всего 1,4%).

Отчасти такое положение дел в России связано с недостаточными инвестициями на «расчистку» спектра. Если в США на эти цели затрачены сотни миллиардов долларов из федерального бюджета, то в России — несопоставимо меньше. Так, в 2005 года на конверсию радиочастотного спектра в стране было выделено всего 30 млн. рублей, которых хватило лишь на теоретические исследования. Вполне возможно, что основной груз затрат на «расчистку» спектра ляжет на плечи операторов.

Виталий Солонин / CNews Analytics