Обзор подготовлен	При поддержке корпорации	При участии

Олег Бяхов: Решение об увеличении расходов на ИКТ должен принимать «малый ИТ-совнарком»

В 2003 году Министерство связи провело опрос федеральных ведомств, нацеленный на сбор данных об уровне развития информатизации. Результаты исследования были положены в основу аналитического доклада, представленного на заседании правительства. О проблемах развития ИТ в деятельности государственных органов власти и о путях их решения в интервью CNews.ru рассказал Олег Бяхов, начальник управления по координации ФЦП «Электронная Россия» Министерства по связи и информатизации РФ.

CNews.ru: Как вы оцениваете полноту информации, поступившей в результате проведенного министерством исследования?

Олег Бяхов: Федеральные программы в докладе министра (Леонида Реймана, доклад на заседании правительства России 11 сентября 2003 г., — CNews.ru) были представлены достаточно полно, и эти материалы размещены в открытом доступе на сайте правительства.

Информация, которая поступала к нам в ходе подготовки доклада правительству, имеет существенную неполноту, как минимум, в двух аспектах. Так, мы не обобщали использование информационных технологий для обеспечения целей национальной безопасности (всего, что касается оборонных отраслей), — мы хотели, чтобы этот доклад можно было публично обсуждать и цитировать.

CNews.ru: Какова структура формирования ведомственных ИТ-бюджетов?

Олег Бяхов: В ходе подготовки доклада мы анализировали структуру формирования ведомственных ИТ-бюджетов, исходя из тех 48 министерств и ведомств, информация по которым была обобщена. Выяснилось, что федеральные целевые программы (ФЦП) составляют 14,3% источников финансирования, и они хотя бы отчасти контролируются. Это вклад всех ФЦП, а не только «Электронной России». Имеются значительные объемы расходов, которые идут через такие ФЦП, как «Реструктуризация транспортной системы РФ» и др.

Ведомственное финансирование составляет 63,2% — это бюджеты капитальных затрат, текущих расходов и НИОКР. Внешние кредиты — 3,4%, но это за 2001–2003 гг.; с 2004 года эта доля финансирования будет существенно увеличена, поскольку начнется реализация подтвержденных займов Всемирного Банка (очень масштабные для ГТК и МНС), также реализуются программы Министерства финансов России для казначейства, и Министерство здравоохранения получило правительственные гарантии. Вклад бюджетов субъектов РФ и внебюджетных средств составляет 19,1%.

Как видно из доклада, мы проанализировали почти 23 млрд. рублей государственных расходов на ИТ за 2001–2003 гг. Это было сделано по данным анкет, которые предоставили ведомства. Достоверность этой аналитики весьма условна, так как она не унифицирована, не соответствует ни тому, как понимаются ИТ-расходы в коммерческих компаниях, ни тому, как понимаются ИТ-расходы в сравнимых странах, более продвинутых с точки зрения ведомственной статистики. Достоверность полученной нами информации основывается на той добросовестности, с которой министерства и ведомства заполнили эти анкеты.

CNews.ru: Каковы перспективы развития учета расходов на ИКТ в бюджетах федеральных ведомств?

Олег Бяхов: Есть поручение правительства (протокол №33 от 11 сентября 2003 г.), где имеется специальный пункт, сформулированный следующим образом: «подготовить предложения, позволяющие получать интегрированную оценку затрат на информационные технологии за счет средств федерального бюджета». Фактически, это означает введение с бюджета 2005 года в ведомственную бюджетную классификацию отдельной статьи «Расходы на информатизацию и информационные технологии». Она будет разделена на несколько подстатей и включать то, что общепринято описывается понятием ИТ, в том числе и оргтехнику.

Мы подготовили эти предложения и направили их для согласования в Министерство финансов и Минэкономразвития. На данный момент нет препятствий, чтобы начиная с 2005 г. такого рода интегрированная оценка формировалась. До этого срока мы будем распространять анкеты, напрямую запрашивая министерства и ведомства, как ситуация изменилась и в каком направлении она развивается.

CNews.ru: Какие направления вы считаете приоритетными для программы «Электронная Россия» и каковы основные затруднения при ее выполнении?

Олег Бяхов: Основное затруднение в том, что при сложившемся подходе к финансированию федеральных целевых программ мы сознательно откладываем полномасштабную реализацию «Электронной России» на далекое будущее. Здесь ситуации близка к парадоксальной. С одной стороны, постановлением правительства был утвержден паспорт программы с общим объемом финансирования 72 млрд. рублей до 2010 г. с распределением по источникам финансирования, по мероприятиям и по периодам реализации программы.

После утверждения паспорта, программа, начиная с самого первого момента своей реализации, финансируется в 2002 г. — на 18%, в 2003 г. — на 19%. Вариант бюджета 2004 г., который находится на третьем чтении в Госдуме (на момент проведения интервью, — CNews.ru), предусматривает 28% от объема финансирования, предусмотренного на 2004 г. из федерального бюджета. Отставание в объемах финансирования не ликвидируется, а продолжает поддерживаться.

На первом этапе программа «Электронная Россия» играла политическую роль. Необходимо было объявить, что государство стремится к реализации комплексной программы в сфере информационных технологий. Программа, направленная на перестройку информационных процессов, наглядно свидетельствовала, что мы готовы следовать в фарватере международной политики построения информационного общества в целом. Эту политическую роль программа сыграла. Сегодня на повестке дня другой вопрос: программа финансировалась, — каковы результаты?

В конце 2002 г., готовясь к реализации бюджета 2003 года, государственные заказчики согласовали между собой приоритеты: развитие инфраструктуры публичного доступа, подключение бюджетных организаций к интернету, реализация пилотных региональных программ. Эти цели на сегодня достигаются — в тех ограниченных объемах, в которых они финансируются. Например, Минсвязи достаточно настойчиво реализует программу создания публичных пунктов доступа к интернету в почтовых отделениях (сейчас больше 3000 почтовых отделений — порядка 7,5% подключены к интернету). И не следует концентрироваться на том, что денег нет, — надо исходить из реализации программы в рамках текущего финансирования. Необходимо более четко прорабатывать ее, чтобы в дальнейшем обоснования стали более понятными, а аргументы «не надо финансировать программу, потому что непонятно, какие результаты мы получаем», — перешли в разряд несостоятельных. Но, с другой стороны, люди ожидают позитивных и ощутимых результатов.

CNews.ru: Какие основные выводы были сделаны в ходе реализации первого этапа «Электронной России»?

Олег Бяхов: Один из выводов, выработанный при осмыслении «Электронной России» и получивший свое отражение в докладах правительства, заключается в том, что практика управления ИТ-бюджетами в нашем государстве нуждается в серьезном изменении: и с организационной стороны, и с точки зрения финансирования, и с точки зрения организации закупок, и с точки зрения распределения ответственности между различными участниками процесса. Все это относится и к тому, как на федеральном уровне осуществляется координация процесса внедрения ИТ и интеграция информационных ресурсов.

Но менять все эти параметры только ради одной «Электронной России» нецелесообразно. Слишком много потребуется больших рамочных государственных законов, и слишком мала на сегодняшний момент «Электронная Россия» для того, чтобы к ней применять такое управленческое усилие.

Крупные государственные ИТ-проекты — это, например, установка ИТ-систем в ГТК и МНС. Здесь объем финансирования займами Всемирного Банка составляет 140–150 млн. долларов. Для таких больших проектов общепринятая мировая практика — это проведение двухэтапных конкурсов, сначала — на разработку технического задания, а после — на выполнение этого технического задания. Здесь же применяются различные подходы в отношении запрета на участие во втором этапе конкурсов для участников первого этапа. Но в России законом о госзакупках никаких двухэтапных конкурсов не предусмотрено, и мы вправе сразу размещать конкурс на выполнение проекта. Однако все стремятся это каким-то образом обойти и сформулировать в ходе конкурса технические требования. Участники действуют так, чтобы получить в рамках НИОКР концептуальный документ, а после этого, в рамках прочих расходов и капитальных затрат, осуществить его реализацию — построение сети, выявление решения и т.д. И для одной «Электронной России», 45 млн. долл. бюджета нынешнего года, — менять закон о госзакупках смысла нет никакого.

CNews.ru: В последнее время достаточно часто озвучивается предложение ввести институт CIO в государственных организациях, с которым связаны определенные ожидания и изменения в управленческой структуре государственных организаций. Расскажите, пожалуйста, о позиции Минсвязи по этому вопросу.

Олег Бяхов: Если говорить о том, что необходимо менять организационную структуру управления и переходить к институту CIO, то необходимо, как минимум, добиться, чтобы правительство поручило всем министерствам и ведомствам создать в своей структуре должность нового заместителя, — по информационным технологиям. Либо необходимо перераспределить обязанности между существующими заместителями, чтобы выделить одного человека на реализацию вопросов в сфере информационных технологий.

CIO — это должность, связанная не с ИТ, а с управлением информацией. Здесь, в отношении нашего государства, возникают определенные технические вопросы. Если мы говорим об управлении информацией, причем, всей, в том числе классифицированной, секретной, конфиденциальной. Тогда подчиняется ли CIO начальник «первого» отдела? Тот самый человек, который отвечает за государственную тайну в каждом ведомстве? Вопросы такого рода требуют решения, поэтому среди тех, кому поручено разрабатывать концепцию, присутствуют ФСБ и Федеральная служба охраны — в части формирования сети передачи конфиденциальных данных для государственных нужд.

Введение института CIO — это серьезные организационные изменения в государстве, и постановка вопроса об использовании современных информационных технологий в федеральных органах власти правильна: нужно создать концепцию использования ИТ (а ФЦП «Электронная Россия» — перечень мероприятий, нацеленный на реализацию этой концепции).

Разрабатываемая концепция — это определение принципов. Речь о том, как мы строим информационные системы в государстве, какая должна быть идеология (централизованная или распределенная), сколько уровней безопасности необходимо в государственной сети (например, в Канаде их 7, у нас — 6, для информации служебного пользования), каким образом финансируются ИТ-проекты, которые осуществляются на уровне ведомств, должен ли этот бюджет распределяться централизованно…

В нашей стране действует следующая практика: НИОКР централизованно финансируются через Минпромнауки, бюджет каждого ведомства проходит через согласование в этом министерстве каждый год. Каждая федеральная адресная инвестиционная программа проходит через МЭРТ. С другой стороны, ИТ-расходы идут по статье на содержание госаппарата.

Одна из слабых сторон процесса формирования наших ИТ-бюджетов состоит в том, что государство не исповедует подход управления активами, как, впрочем, и жизненным циклом своих ИТ-активов. Реализуется внедренческий подход. Мне приходилось разговаривать с представителями разных ведомств, вплоть до силовых. Деньги на покупку «железа» везде находятся. Пусть с трудом, но находятся деньги на формирование информационных систем, то есть на программирование и создание ресурсов. Но денег на поддержание ресурсов, контента — нет. Нет такого направления расходов, которое позволило бы оплачивать через федеральное казначейство внешние услуги по получению контента.

CNews.ru: Но как тогда осуществлять получение контента?

Олег Бяхов: Здесь ситуация следующая. Поскольку в бюджете выделенной функциональной строки на информатизацию и ИТ нет, то в статью на содержание аппарата управления входит все: ИТ, бензин, форма для таможенников, столы и стулья, покраска стен, свет и тепло. Когда возникает выбор: платить либо за контент, либо за электроэнергию, — можно гарантированно сказать, за что именно ведомство заплатит. Но три года назад была другая проблема — не платили за телекоммуникационные услуги. Теперь эти расходы в бюджете выделены в отдельную статью.

CNews.ru: Получается, что затраты на ИТ в государственных структурах находятся вне поля целевого расходования средств?

Олег Бяхов: Целевое расходование средств — это расходование средств в соответствии с бюджетной классификацией. В ней есть статья «Расходы на содержание аппарата управления», и ведомство само решает, на что их потратить: можно на валенки, можно — на горячую воду. При этом Счетная палата сверяет — средства израсходованы в соответствии с перечнем бюджетной классификации или нет.

Необходимо менять законодательство — вносить в бюджетную классификацию специальную статью. Предложения уже сформированы и мы будем добиваться, чтобы, начиная с 2005 года, в бюджете была статья «Расходы на информатизацию и информационные технологии» (не с 2004 г., так как на момент принятия правительственного решения бюджет передали в Государственную Думу, и менять что-либо было крайне трудно).

«Электронная Россия» — это выполнение отчасти концепции, а отчасти мероприятий на региональном уровне, например, подключение бюджетных организаций, таких, как муниципалитеты, к интернету (у нас из 11500 муниципальных образований на сегодня доступа в Сеть не имеют 4500). Было бы странным говорить о том, что мы будем создавать электронные муниципалитеты, в то время как эти муниципалитеты не имеют доступа в интернет и не могут ни получать, ни передавать информацию.

CNews.ru: Что вы можете сказать о комиссии, которая была учреждена для координации «Электронной России»? Каковы ее задачи?

Олег Бяхов: Существует межведомственная комиссия по программным проектам, содержащим мероприятия с применением инфокоммуникационных технологий. В ней два сопредседателя — министр Герман Греф и министр Леонид Рейман. Она была учреждена как комиссия по координации «Электронной России», потом ее полномочия были расширены до всего ИКТ. Но у этой комиссии есть организационная проблема: в нее входят 20 федеральных министров плюс председатель Центробанка и т.д.; фактически это — «мини-правительство». Собрать всех этих людей в одной комнате — невообразимая по сложности задача.

С одной стороны, желательно, чтобы эта комиссия утверждала ведомственные программы автоматизации, контролировала их результаты и т.д. Но, с другой стороны, представьте, что вы собрали в одной комнате 20 федеральных министров и начали им рассказывать, какую технологию IP мы выбираем, чтобы построить ведомственную сеть ГТК. Как при этом на вас посмотрят федеральные министры? В целом — как на достаточно неадекватных людей.

CNews.ru: Недавно Минсвязи представило на всеобщее обсуждение Концепцию использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 г. Расскажите о формировании и целях этой концепции?

Олег Бяхов: При формировании этой Концепции и предлагаемом организационном распределении полномочий, мы понимали, что есть решения большого политического порядка, стратегические государственные решения. Анализ позиций России в области государственных расходов на ИТ, по отношению к другим странам, свидетельствует, что уровень наших расходов соответствует странам с аналогичным уровнем экономического развития. Если не представлять себя мировым экономическим лидером, то наша страна по экономическому потенциалу, по ВВП на душу населения, по количеству населения соответствует Бразилии или Малайзии. В этих странах государство расходует на информационные технологии около 0,2% от ВВП. Другой вопрос — удовлетворены ли мы, как страна, такой ролью государства в развитии информационного общества?

Если мы хотим к 2010 году достичь уровня стран, где государство играет поддерживающую в сфере ИКТ роль (как, например, в Чехии), тогда следует увеличить названную долю госрасходов приблизительно в полтора раза. Но если требуется достичь уровня, который на сегодня имеется в странах-лидерах — Франция, Германия, США, — то расходы должны быть увеличены в 2–2,5 раза.

В Германии и США на информационные технологии государство расходует около 0,41–0,42% госбюджета от ВВП. Если измерять долю расходов на ИТ в процентах к госбюджету, то в России это будет 1%, в Чехии — 1,5–2%, в Германии или Франции — 3,5–4%. Но решения такого уровня должна принимать межведомственная комиссия — «малый ИТ-совнарком», если пользоваться сравнением времен начала советской власти.

Например, поставлена задача: к 2007 году уровень наших затрат на ИТ должен достичь определенного значения. Тогда все министры, как распорядители бюджета, принимают на себя обязательства, определенные внутри своих бюджетов и в соответствии с имеющейся бюджетной классификацией: наращивать долю расходов на ИКТ с тем, чтобы к 2007 г. достичь согласованной цели. Уровень инвестиций государства в этот сектор возрастет. Однако концепция направлена не на то, чтобы нарастить уровень государственных инвестиций, но чтобы поднять эффективность существующих инвестиций. Сейчас налицо нескоординированность, дублирующие ресурсы, отсутствие возможности использовать экономию масштаба из-за того, что закупочная политика неэффективна.

Концепция нацелена отнюдь не на то, чтобы сказать: «Надо вкладывать больше денег в ИТ», — не это закладывали в нее создатели. В настоящее время мы расходуем на ИКТ столько же денег, сколько страны со сравнимым благосостоянием, — как говорится, «по одежке протягиваем ножки». Но эти деньги расходуются неэффективно. Концепция готовится с тем, чтобы изменить эту ситуацию, в ней определены направления и мероприятия: используемые технологические стандарты, управление, закупочная политика, финансирование.

CNews.ru: ИТ-проекты — весьма затратные мероприятия. Какие проблемы с их финансированием существуют в государственных организациях?

Олег Бяхов: Да, есть проблемы, связанные с финансированием. В Бюджетном кодексе заложено, что государственный бюджет принимается на год. И любой ИТ-проект, начиная с ФЦП «Электронная Россия», очень жестко зависит от организационного механизма финансирования.

Существующий механизм финансирования не гарантирует завершения ИТ-проекта. Допустим, в этом году у нас есть деньги, а в будущем году денег нет — приоритеты у государства изменились, с профицитом что-нибудь произошло, в резервный фонд необходимо больше заложить и т.д. В результате не стали финансировать проект. Но ИТ-проекты необходимо вводить в течение 2 лет, либо признавать, что инвестиции обесценились не менее чем на 40%. Если произошло последнее, то надо принимать решение: или мы эти 60% инвестиций списываем и принимаем новое решение, опять же, с непонятной перспективой относительно завершения ИТ-проекта, либо попытаться использовать в обновленной системе оставшиеся 60% стоимости инвестиций (а технологии за это время уйдут далеко вперед).

Каким механизмом сегодня обходятся, чтобы произвести долгосрочное финансирование проектов? Это федеральные целевые программы. Однако, надо учитывать, что объем финансирования с паспортом очень часто «не бьется». Если бы финансирование гарантировалось, и в бюджет государства закладывались средства на ФЦП в соответствии с паспортом программы, то существовал бы нормальный механизм финансирования. Но, к сожалению, сейчас принято столько ФЦП, что если их все выполнять, у государства никаких денег не хватит.

На сегодня основным механизмом, который позволяет обходить существующие бюджетные ограничения, является механизм внешних займов под гарантии правительства РФ, так как источниками внешних займов являются Мировой банк, ЕБРР. Они не ограничены годовыми рамками финансирования, есть только «целевые» рамки финансирования по каждому проекту. В этих структурах работает механизм проектного финансирования, и поэтому я в восторге от Министерства по налогам и сборам, от ГТК, — которые сумели добиться реализации этого механизма. Они, во-первых, получали техническую помощь и сумели концептуально себя подать, а во-вторых, их функция в государстве хорошо вписывается в идеологию международных финансовых организаций, с точки зрения повышения возможностей для экономического роста России. Поскольку миссия Всемирного Банка — это борьба с нищетой, то для такой развивающейся экономики, как Россия, необходимо увеличить эффективность бюджетного администрирования и начать с доходов, а не с расходов. Этим объясняется, что две основные доходные сферы (ГТК и МНС, — CNews.ru) и казначейство, являющиеся механизмом непосредственного управления балансом государственных финансов и контроля за расходами, — безусловно, встречают идеологическую поддержку со стороны Всемирного Банка, как согласующиеся с его миссией.

В то же время относительно недавно Карелия получила громадный по масштабам российских регионов объем технической помощи. По линии Tacis программа развития инфо-коммуникационной среды будет финансироваться в объеме около 25 млн. евро в течение нескольких лет. Миссия этой программы состоит в том, чтобы в Карелии был достигнут такой же уровень развития инфокоммуникаций, инфраструктуры и приложений, как и в Финляндии. Но, к сожалению, не у каждого российского региона имеются такие соседи. У Оренбурга или Тулы, например, — они другие. И мы вынуждены инвестировать в опережающие, по отношению к соседям, уровни инфо-коммуникационного развития в этих регионах.

Что касается существующего уровня управления в государственном ИТ-секторе, — он от ведомства к ведомству и от региона к региону существенно отличается. Роль концепции в том, чтобы поднять этот уровень до среднего, согласованного, потому что сегодня людей, которых можно назвать CIO, в российских ведомствах всего-то человек 5. При этом не все из них — заместители министра, некоторые — руководители департаментов.

Идея унификации механизма состоит в том, чтобы в каждом министерстве и ведомстве появился заместитель, который несет ответственность за эту сферу, что требует определенных решений от правительства. Поэтому одна из составных частей концепции — требования к изменению нормативно-правовой базы. Мы говорим о том, что государство должно перейти на принцип управления своими ИТ-активами в совокупной стоимости владения, что давно применяется в бизнесе.

Кроме того, в государстве пока нет никакого понимания того, какова стоимость информационных ресурсов, которые имеются у государства. Если по «железу» мы еще как-то умеем считать, то по информационным ресурсам мы даже не представляем себе, каким образом на них оформлять собственность, и как разделять эту собственность между разными ответственными. Этот вопрос мы подняли методически с Госкомимуществом, и есть понимание, что нужно будет менять целый ряд федеральных законов, что требует определенных усилий. Поэтому, представляя на утверждение правительству эту концепцию, мы одновременно будем предусматривать мероприятия по изменению нормативно-правовой базы.

CNews.ru: Удостоверяющие центры ЭЦП в нашей стране пока работают по временным разрешениям ФАПСИ (которое упразднено в середине 2003 года). Насколько нам известно, теперь Минсвязи поручено заниматься этим вопросом. Когда можно ожидать выдачи первых лицензий?

Олег Бяхов: Документы переданы в правительство, межведомственное согласование проведено, предложены определенные поправки со стороны Минэкономразвития. Здесь необходимо создавать работающий закон, который должен иметь под собой дополнительную нормативно-правовую базу: постановления правительства о порядке лицензирования удостоверяющих центров, о сертификации, о выдаче сертификатов ключей удостоверяющих центров и т.д.

30 мая 2003 г. правительство России назначило Минсвязи уполномоченным федеральным органом в области реализации закона об ЭЦП. На данный момент мы свою функцию выполнили: подготовили проекты актов, передали их в правительство, — но имеются определенные разногласия с Минэкономразвития. Аппарат правительства — это то самое учреждение, которое занимается урегулированием подобных вопросов.

Есть определенные проблемы, связанные с тем, что в законе об ЭЦП деятельность по выдаче ключей электронной подписи является криптографической. Необходимо проходить лицензирование в ФСБ. Предполагается, что эти функции будут переданы ФСБ, но пока нет документа правительства, по которому эти функции переданы.

Законодательная база совершенствуется шаг за шагом и не всегда скоординированно. На сегодня мы нашли некие компромиссные формулировки, которые позволяют ввести регистрацию и выдачу лицензий на работу удостоверяющих центров. Мне не хотелось бы погружаться в технические детали. Есть департамент информатизации, специальный отдел, который занимается реализацией закона об ЭЦП, и профессионалы, которые умеют находить общий язык и с «экстремистами» в области безопасности, и с «экстремистами» в области свободы рынка.

Закон об ЭЦП хорош тем, что он никоим образом не ограничивает применение электронной цифровой подписи во взаимоотношениях между хозяйствующими субъектами. Например, в банках работает система «Клиент-банк» с существующими механизмами ЭЦП. Эта сфера регулируется гражданскими правоотношениями двух хозяйствующих субъектов — банк с клиентом договорились, что эта технология является приемлемой, подписали соответствующий договор, и государство в эту ситуацию не вмешивается.

Государство несет ответственность только там, где действует государственное регулирование правоотношений между различными субъектами, там, где мы удостоверяем электронный документ, который имеет силу, равную собственноручно подписанным, там, где происходят транзакции. Например, если этот документ вступает в хозяйственный оборот между двумя субъектами. Когда от одного банка к другому требуется передать подтверждение платежа и на этом основании произвести начисление налогов, подтвердить уплату таможенной пошлины, факт взаиморасчета между различными хозяйствующими субъектами, находящимися на обслуживании у разных банков, в разных регионах. В этом случае государство несет свою долю ответственности и должно регулировать эти взаимоотношения.

CNews.ru: Спасибо.

Содержание обзора

	Общие тенденции информатизации государственного управления
	Мировой опыт: много тратить не главное
	Открытое ПО — основа будущей ИТ-системы государства
	Электронные госзакупки: твердая почва под ногами
	Дерево информатизации
	Защита информации
	Готовые решения и специальные разработки