Говоря о законности реализованных в Белгородской области обратных аукционов, Олег Бяхов, начальник управления по координации ФЦП «Электронная Россия» Министерства по связи и информатизации РФ, отметил: «Как эксперимент — это нормально. Меня интересует одно — они утверждают, что реализовали механизм обратных аукционов, что вызывает острый протест у ведомства, которое координирует государственные закупки в нашей стране, у МЭРТ, потому что реализованное лежит вне правового поля, которое регулирует закон о госзакупках. … Есть одно жесткое положение закона о госзакупках, которое никакой аукцион провести не позволяет: ни обратный, ни прямой. В нем говорится о том, что госзакупки свыше установленного объема осуществляются только на конкурсной основе и один участник конкурса имеет право подать одну заявку — в том числе и по цене. Когда мы начинаем говорить об аукционе, прямом ли, обратном ли, — он подразумевает, что один участник торгов может подать много заявок, отличающихся друг от друга по ценовым параметрам. Но мы сейчас не умеем неценовыми параметрами в госзакупках пользоваться. У нас нет стандартных классификаторов продуктов и когда мы говорим, что закупаем компьютеры для рабочих мест, здесь имеется определенная стандартизация. Но нам очень далеко до того, как в США, например, проводится выбор оператора-поставщика услуг связи для Федерального правительства. Там подписывается договор на 96 месяцев и должно быть не менее двух поставщиков магистральной связи. У нас пока еще не готовы к формированию такого рода заявок, на услуги — тем более».
Но существуют и другие препятствия на пути перехода к электронным госзакупкам. «Еще одна проблема — отсутствие на верхнем управленческом уровне четкого представления, что даст система электронных госзакупок региону, — комментирует CNews.ru ключевые факторы перехода госзакупок на электронные „рельсы“ Александр Карпачев, президент корпорации „Парус“. — Иногда только после подписания документов, региональные органы власти начинают формулировать цели проекта, определять объекты автоматизации. Многие чиновники откровенно побаиваются, что электронные технологии, обеспечивающие прозрачность процесса госзакупок и значительно расширяющие поле честной конкуренции в борьбе за госзаказ, могут уменьшить их влияние».
Проблемы перехода на e-госзакупки в нашей стране те же, что и для внедрения систем электронной торговли, и, по словам исполнительного директора НАУЭТ Антона Никольского, они следующие:
законодательство (соблюдение сроков и требований к проведению закупок);
использование классификаторов товаров, реестров поставщиков и заказчиков;
идентификация пользователя (использование ЭЦП и наличие УЦ);
соблюдение конфиденциальности (шифрование);
придание документу юридической силы (обеспечивается использованием ЭЦП);
обеспечение возможности подачи предложений в традиционном виде;
обеспечение интернета у поставщиков.
Участники госзакупок, эксперты и аналитики в один голос утверждают, что российское законодательство тормозит внедрение средств и методов электронного обмена документами при размещении государственных заказов. Так, в настоящее время нормативно-правовая база госзакупок выглядит следующим образом:
закупки на нужды федеральных органов исполнительной власти в части конкурсных торгов регулируются 97-ФЗ, в части прочих методов закупок — 305 Указом;
остальные госзакупки, в том числе закупки на нужды субъектов РФ, регулируются региональным законодательством и 305 Указом;
муниципальные закупки не попадают под действие федерального и регионального законодательства о госзакупках и регулируются местным законодательством;
госзакупки в рамках оборонного заказа, закупок сельхозпродукции и продовольствия также регулируются специальными законами, по части процедур не отличающимися от 97-ФЗ.
Фактически законодательство РФ делает невозможным осуществление e-госзакупок для федеральных нужд. Так, в 97-ФЗ имеются следующие нормы касательно формы обмена сообщениями и документами между организатором конкурса и его участниками:
обмен сведениями между организатором конкурса и участниками конкурса должен осуществляться в письменной форме (статья 7);
ответы организатора конкурса на запросы о разъяснении конкурсной документации и документации о предварительном отборе осуществляются в письменной форме (статьи 11 и 12);
заявка на участие в конкурсе оформляется в письменной форме (статья 16);
уведомление о признании участника конкурса победителем конкурса направляется в письменной форме (статья 21).
По словам Антона Никольского, исполнительного директора НАУЭТ, для внедрения е-госзакупокнормативно-правовая база должна:
регулировать вопросы использования электронной цифровой подписи, электронных документов при размещении государственных заказов;
приравнивать сделки, заключенные путем обмена электронными документами по электронным каналам связи, к гражданско-правовым сделкам, осуществляемым в обычном порядке;
разрешать проведение государственных закупок с использованием средств электронной коммерции и обмена электронными документами;
регулировать вопросы выбора способов закупок с учетом особенностей электронной коммерции;
устанавливать основные требования к срокам, процедурам и документам исходя из особенностей обмена информацией в электронной форме.
Ранее предполагалось, что в рамках «Электронной России» часть этих проблем будет решена к моменту написания этой статьи. Так, значительное время первого года реализации программы, как, впрочем, и второго, должно было быть потрачено на приведение законодательства в соответствие с требованиями времени. Но российская нормативно-правовая база так и не дождалась необходимого пакета законопроектов. Однако, базовый законопроект — «Об электронной цифровой подписи (ЭЦП)», — который разрабатывали и публично обсуждали еще с 1999 года, был все же принят и вступил в законную силу, но так и не заработал (корпоративные системы аутентификации, по сути, ЭЦП, весьма успешно работавшие в Газпроме, ЦБ и др. крупных структурах — не в счет). Причины этого в том, что, как сообщил CNews.ru компетентный источник из руководства программы «Электронная Россия», "этот закон был принят «под ФАПСИ» и, более того, после упразднения ведомства в некоторых кабинетах звучали призывы переписать закон, то есть «принять его заново».
В то же время, при подготовке законопроекта об ЭЦП, проводились неоднократные консультации с ведомствами, где не первый год работают корпоративные системы аутентификации. «Когда готовился закон об ЭЦП, мы активно участвовали в работе над ним, но в последний момент к нашему мнению не прислушались и сделали закон общего действия. Он получился не очень практичным, довольно сложным для применения, — сообщил в эксклюзивном интервью CNews.ru Михаил Сенаторов, заместитель председателя Банка России, директор департамента информационных систем. — Закон об ЭЦП — общего действия, как правила дорожного движения. Здесь не имеет значения — кто вы и на какой машине едете, — есть общие правила, и по этим правилам должны ездить».
Другой законопроект — «Об электронной торговле» — Государственная Дума приняла только в первом чтении в июле 2001 года. Дальше дело не продвинулось, сейчас в разработке находится и еще один закон — «Об электронном документе». Кроме того, в Думе лежат еще два законопроекта «О госзакупках». Однако, как известно из компетентных источников, в них ничего нет о механизме ведения электронных госзакупок и электронных торгов.
Теперь определенные надежды возлагаются на скорую «легализацию» электронной торговли, которые связываются с заявлениями МЭРТ. Так, Церен Церенов, руководитель департамента корпоративного управления и новой экономики МЭРТ, в своем интервью CNews.ru отметил: «Ведется разработка законов, стимулирующих электронную торговлю. Я уже говорил о готовности ряда регионов к электронным торгам, но законодательство не позволяет должным образом использовать эти наработки». Однако предыдущие годы достаточно вялой активности государственных структур и текст принятого закона об ЭЦП заставляют заинтересованных участников складывающегося рынка e-госзакупок проявлять недюжинную активность. Как сообщил CNews.ru председатель правления НАУЭТ Дмитрий Черешкин, «основным направлением деятельности НАУЭТ в 2004 году будет создание условий для построения системы электронных торговых площадок (ЭТП) для госзакупок. …Другим направлением, на котором предполагает сосредоточиться НАУЭТ, является разработка предложений по совершенствованию действующего законодательства в сфере ЭТ, а именно проведение в рамках координационно-методологического центра экспертизы тех законопроектов и положений, которые готовятся в Государственной Думе по правовому сопровождению системы электронной торговли».
Относительное новое направление работ по узакониванию e-госзакупок лежит в сфере подготовки Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года (далее — Концепция). «Одним из основных направлений в проекте Концепции является „поддержка принятия управленческих решений в сфере социально-экономического развития“. Системы электронных госзакупок, а именно накапливаемая аналитическая информация о закупках, ценах, объемах, поставщиках, является информационной базой для последующих решений, связанных с различными аспектами социально-экономического развития страны, — отметил Антон Никольский, исполнительный директор НАУЭТ, рассказывая CNews.ru о перспективах e-госзакупок. — Широкое внедрение систем электронных госзакупок позволяет более эффективно управлять государственными ресурсами, а также создает условия для развития предпринимательства и конкуренции на товарных рынках. Именно эти цели декларируются в проекте Концепции».
Тенденции и перспективы
Участники госзакупок, эксперты и аналитики в один голос утверждают, что российское законодательство тормозит внедрение средств и методов электронного обмена документами при размещении государственных заказов. Так, в настоящее время, согласно заключениям экспертов НАУЭТ2:
Проекты по созданию систем e-госзакупок реализуются в отсутствие регламентирующего их федерального законодательства.
Реализация проектов по созданию систем е-госзакупок носит региональный (локальный) характер и взаимодействие между ними отсутствует.
Региональные системы е-госзакупок строятся на различных технологических платформах и в их основе лежат разные подходы и принципы.
Функциональный состав региональных систем е-госзакупок различен. Различные системы автоматизируют разный набор функций, связанных с закупками.
Большинство региональных систем е-госзакупок не использует ЭЦП по причине отсутствия инфраструктуры удостоверяющих центров. Кроме того, наличие или отсутствие ЭЦП в системе e-госзакупок не дает никаких правовых плюсов.
Затраты (как временные, так и финансовые) на создание полноценной системы е-госзакупок значительны и для многих регионов являются неподъемными.
Часть регионов использует только лишь модуль «электронного аукциона», с целью достижения краткосрочного бюджетного эффекта.
Как отметил Александр Карпачев, президент корпорации «Парус», в интервью CNews.ru: «Изучая, сложившиеся в разных регионах организационные структуры, мы столкнулись с их многообразием. Так, в Чувашии департаменты размещают заказы по отраслевому принципу. В Ханты-Мансийском округе действует система единых госзакупок для муниципальных субъектов. В Красноярском крае „Служба государственного заказа“ объединяет не только материальные, но и финансовые потоки края». Более того, «на сегодня нет единой системы расчета эффективности е-госзакупок», — отмечает Антон Никольский, исполнительный директор НАУЭТ, хотя технологические перспективы развития электронных госзакупок в России большие.
Говоря о законности реализованных в Белгородской области обратных аукционов, Олег Бяхов, начальник управления по координации ФЦП «Электронная Россия» Министерства по связи и информатизации РФ, отметил: «Как эксперимент — это нормально. Меня интересует одно — они утверждают, что реализовали механизм обратных аукционов, что вызывает острый протест у ведомства, которое координирует государственные закупки в нашей стране, у МЭРТ, потому что реализованное лежит вне правового поля, которое регулирует закон о госзакупках. … Есть одно жесткое положение закона о госзакупках, которое никакой аукцион провести не позволяет: ни обратный, ни прямой. В нем говорится о том, что госзакупки свыше установленного объема осуществляются только на конкурсной основе и один участник конкурса имеет право подать одну заявку — в том числе и по цене. Когда мы начинаем говорить об аукционе, прямом ли, обратном ли, — он подразумевает, что один участник торгов может подать много заявок, отличающихся друг от друга по ценовым параметрам. Но мы сейчас не умеем неценовыми параметрами в госзакупках пользоваться. У нас нет стандартных классификаторов продуктов и когда мы говорим, что закупаем компьютеры для рабочих мест, здесь имеется определенная стандартизация. Но нам очень далеко до того, как в США, например, проводится выбор 
